自2005年8月23日，《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》頒布以來，國家持續加大了對直銷行業的規范指導、對傳銷違法行為的查處整治，并陸續發布了一系列法律、法規及政策性文件，旨在引導中國直銷業健康發展的同時、有效遏制和打擊傳銷違法犯罪行為，維護市場秩序和消費者合法權益。截至2025年4月，國家共出臺了69件與直銷、打傳直接或間接相關的法律法規及政策性文件（包括廢止、失效以及未公開、未執行的文件），涵蓋了直銷企業設立與管理、保證金繳納管理、直銷員管理、直銷產品范圍與培訓備案、稅務及信息披露要求，以及對傳銷違法行為的界定與刑事查處標準等方面，構建起較為系統的監管體系。

　　本質視點傳媒以時間為軸，對2005年至2025年間發布的系列法律、法規及政策性文件進行了全面梳理和分類統計，力求呈現我國在規范直銷業發展、防控涉銷風險、推動直銷業治理的演進路徑。通過對相關文件內容的分析，旨在為行業監管機構、直銷企業、研究機構及公眾提供一個清晰全面的政策文件參考，進一步推動直銷業健康有序發展。

　　一

　　截止2025年4月，國家共出臺了與直銷、打傳直接或間接相關的法律法規及政策性文件共69件，其中與直銷直接相關的42件，與打傳直接相關的10件（有兩件因涉“打傳規直”而重合），與打傳間接相關的10件，未公開的1件，廢止、失效、未執行的8件。

　　二

　　直接與直銷有關的法律法規及政策性文件42件，按時間順序排列如下：

　　1. 在42件與直銷直接相關的法律法規及政策性文件中，共有1個中央國家機構、5個部委參與發布，其中最高發布機構是國務院，《直銷管理條例》由時任國務院總理簽發。

　　2. 作為中國直銷行業的最高管理部門，商務部肩負著直銷企業的準入管理、服務網點管理、直銷企業信息備案與監管、行業規范與整頓以及違規處理等管理職責。42件法規政策文件中，商務部共參與了其中32件的制訂發布，涉及的內容都是對中國直銷業發展與規范相關的具體要求與指導。本質視點傳媒通過對直銷相關法規及政策性文件的詳細梳理統計發現，商務部其實對中國直銷業的發展起到了巨大的規范、指導與推動作用。

　　3. 其余參與的4部委分別是：市場監管總局（工商總局），共參與了12件法規文件的制訂發布；公安部、稅務總局、外匯管理局則分別參與了1件法規的制訂發布。

　　4. 與直銷有關的最早法規文件是2005年8月23日，由國務院頒發的《直銷管理條例》。此條例于2005年12月1日正式實施,這不僅標志著中國政府切實地履行了加入WTO時對無店鋪銷售開放的承諾，也標志著中國市場對直銷這種營銷模式的開放與接納，從此直銷模式以合法身份進入中國，但合法的前提是須先前置審批（只有獲得直銷牌照的企業方可以直銷模式開展經營）。先前置審批的設立也說明政府部門將直銷業定位于涉及重大公共利益的行業。

　　5. 《直銷管理條例》接納了單層次營銷模式而摒棄了全球直銷業的主流模式——多層次營銷模式，這讓中國直銷業一開始就陷入到法規與市場取舍的巨大沖突中。業界一直希望相關部門能推動《直銷管理條例》的修訂，2017年3月1日，國務院對《直銷管理條例》進行了第一次修訂。修訂的具體內容為：

　　將《直銷管理條例》第十一條修改為：“直銷企業有關本條例第八條第一項、第二項、第三項、第五項、第六項、第七項所列內容發生重大變更的，應當依照本條例第九條第一款規定的程序報國務院商務主管部門批準?！?/span>

　　這次修訂并沒有觸及到中國直銷業實際運作中的核心問題，以至于這次修訂根本沒有受到業界的絲毫關注。

　　6. 商務部公開發布的與直銷有關的最晚規定是《關于核查直銷企業以合作形式變相轉讓直銷經營許可問題的通知》，時間為2021年9月30日。從此商務部指導直銷業發展的相關文件就再沒公開發布過。在最近三年多的時間里，在商務部相關部門的工作日程中，對直銷行業的管理指導工作實質上已被擱置或忽略了。

　　7. 準確地講，商務部與直銷有關的最晚政策文件發生于2022年3月22日，是商務部消費促進司對市場監管總局價監競爭局關于直銷企業重大變更事項咨詢的復函——《關于直銷企業重大變更事項范圍的復函》，不過此復函并沒有公開。復函內容其實非常有價值，特列出如下。

　　關于直銷企業重大變更事項范圍的復函

　　商消費司函[2020]136號

　　市場監管總局價監競爭局:

　　你局市監價監競爭(司)函[2022]20號收悉。經研究，現就直銷企業重大變更事項范圍函復如下:

　　《直銷管理條例》(以下簡稱《條例》)第十一條規定。直銷企業有關《條例》第八條所列內容發生重大變更的，應當經國務院商務主管部門審批。《條例》第八條所列舉的申請成為直銷企業需提交材料中，未明確提及法定代表人、分支機構名稱、股東持股比例等事項。另外,《商務部關于加強管理直銷企業從事直銷活動有關問題的通知》(商建發[2006]115號)中第八項明確“直銷企業的投資者、股權、注冊資本、直銷員計酬制度、市場計劃報告書等事項發生變更，須符合《條例》規定，并報商務部批準”。其中未包括法定代表人變更、分支機構名稱變更、股東持股比例變化等事項。

　　特此函復。

　　商務部消費促進司

　　2022年3月22日

　　在該復函中，商務部消費促進司明確表示：直銷企業的法定代表人變更、分支機構名稱變更、股東持股比例變化等事項，不屬于直銷企業重大變更事項范圍。

　　三

　　直接與打傳有關的法律、法規及政策性文件共10件，按時間排序如下：

　　1. 有3個中央國家機構、5個部委參與了這10件遏制打擊傳銷違法行為的直接相關法規及規定。

　　2. 3個中央國家機構分別是國務院，最高人民法院和最高人民檢察院。其中《禁止傳銷條例》由時任國務院總理溫家寶簽發。最高人民法院和最高人民檢察院參與了《關于辦理組織領導傳銷活動刑事案件適用法律若干問題的意見》。

　　3. 5個部委分別是國務院辦公廳、公安部、市場監管總局、人力資源和社會保障部、教育部。作為直銷市場行為監管與傳銷違法行為查處的最高行政執法部門，市場監管總局參與了10件法規規定中的7件；公安部參與了其中2件；國務院辦公廳、人力資源和社會保障部、教育部分別參與了1件規定的制訂發布。

　　4. 直銷立法后，與打傳有關的最早法規文件是2005年8月23日，由國務院頒發的《禁止傳銷條例》。雖然《禁止傳銷條例》的文件編號是國務院令第444號，晚于《直銷管理條例》（文件編號是國務院令第443號）出臺，但《禁止傳銷條例》于2005年11月1日正式施行，施行時間《直銷管理條例》早了一個月。

　　5. 直接要求打擊整治傳銷違法行為的文件最晚出現于2019年5月6日，是市場監管總局發布的《關于做好2019年傳銷重點城市、重點地區打擊整治工作的通知》。從此，無論是市場監管總局還是公安部，均沒有公開發布過要求直接打擊整治傳銷違法行為的文件或規定。

　　6. 在市場監管總局（工商總局）制訂發布的7項法規文件中，有兩份文件把“打擊傳銷”和“規范直銷”一同列入：一個是2009年4月13日發布的《關于積極應對新形勢新要求進一步加強打擊傳銷規范直銷工作的意見》，一份是2011年3月9日發布的《2011年打擊傳銷規范直銷宣傳工作指導意見》。其中《關于積極應對新形勢新要求進一步加強打擊傳銷規范直銷工作的意見》共六部分，第5部分對規范直銷發展作出了具體的指導要求，這是市場監管總局（工商總局）惟一對直銷行業規范發展作出具體指導的意見性文件。

　　四

　　真正制約著中國直銷業健康發展的，是傳銷違法行為的屢禁不止。雖然與打傳直接相關的文件最晚出現于2019年5月6日，但執法部門對傳銷違法行為的打擊與查處從來沒有中斷過。間接涉及到打擊傳銷違法行為的相關法律法規有10項，以時間順序排列如下：

　　1. 雖然間接打擊涉傳的法律法規只有10份，但參與的相關機構卻多達20個，這體現出國家對傳銷違法行業的高度重視。其中中央國家機構4個，按發布時間順序分別是：全國人大、最高人民檢察院、國務院、最高人民法院；部委16個，按發布時間順序分別是：市場監管總局、公安部、商務部、發展改革委、工信部、海關總署、國家網信辦、郵政局、民政部、住建部、農業農村部、文旅部、衛健委、廣電總局、國家中醫藥局、藥監局。

　　2. 從相關法規和參與的中央國家機構和部委數量可以看出，國家對傳銷違法行為的打擊從來沒有松懈過。2022年最高檢、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》中，再次明確了對傳銷活動的組織者、領導者的認定標準。

　　3. 真正對市場產生深遠影響的是2009年2月28日的《中華人民共和國刑法修正案（七）》，在該修正案中，“組織、領導傳銷罪”被正式列入《刑法》，這對傳銷違法行為產生了極大的震懾作用。不過，在近年來越演越烈的“遠洋捕撈”異地經濟執法中，“組織、領導傳銷罪”是“遠洋捕撈”中適用得最多也是最有效的罪名之一，這暴露出相關法律法規在現實應用中的瑕疵。

　　五

　　從2005年到2024年共20年間，有14年發布過與直銷直接相關的法律法規及規定（包括已經被廢止的文件和沒有執行的文件共48項）。2008年、2014年沒有發布過與直銷相關的文件。2008年是中國奧運年，沒有相關規定出臺還能理解；2014年對直銷業的指導空白，就不知道是何原因了。

　　1. 從“直銷法規年份發布統計圖”看，直銷法規的發布是一個高開低走的趨勢。2005年是直銷立法開放元年，相關法規與規章密集發布，隨著直銷業在中國的蓬勃發展，以商務部為首的主管部門根據行業的發展，適時發布相關的管理與指導文件。

　　2. 2019年的百日行動后，直銷成為一個敏感的行業詞匯，商務部對直銷業的發展指導也處于停滯。2024年的《關于開展直銷行業掛靠行為排查整治的通知》和《關于開展直銷行業掛靠行為排查整治交叉檢查的函》，文件上標注的發布機構分別是市場監管總局規范直銷與打擊傳銷辦公室和市場監管總局價監競爭局。處于發展低谷的中國直銷行業雖然還存在著，但主管部門似乎完全失去了指導與管理行業發展的信心與動力。

*直銷法規年份發布統計圖

　　六

　　從2005年到2024年共20年間，有11年發布過與打傳相關的法律法規（包括已經被廢止的文件共23項）。從打傳相關法規的年份發布統計圖看，對傳銷的打擊與整治是一個低開高走的趨嚴趨勢，這表明執法部門對打傳一直保持著一個相對高壓的態勢，沒有絲毫松懈。

*打擊傳銷法規年份發布統計圖

　　七

　　本質視點傳媒在梳理直接或者間接的法律法規文件中，以下法律法規對直銷行業產生過相對重大的影響。

　　1. 《直銷管理條例》:《直銷管理條例》的出臺，開啟了中國直銷業的合法化時代，結束了直銷業長時間處于法律灰色地帶的混亂局面，是直銷法規的基石與重要里程碑?！吨变N管理條例》實施后，中國直銷業從2006年至2018年期間，實現了快速的增長，為促進消費、擴大就業、推動社會經濟發展發揮了積極作用。

　　隨著互聯網技術應用對市場環境帶來的全新改變以及消費群體與消費模式（電商、直播帶貨等新渠道的崛起）的變化，現行《直銷管理條例》已明顯滯后于時代的發展，難以適應新的市場業態，導致部分企業因合規成本太高而選擇退牌。及時修訂和完善《直銷管理條例》，成為直銷業界的強烈期盼。

　　據本質視點得到的不確認消息，相關部門正在積極開展對《直銷管理條例》的修訂工作，新的條例將充分體現對直銷業監管與服務發展并重的指導思想，充分發揮直銷業在解決就業、促進消費、引進外資等方面的優勢作用。會將采用直銷模式的網上經營行為納入直銷監管，“以銷售產品為目的、以銷售業績為計酬依據的多層級銷售”有望在新的條例中放開。

　　2. 《禁止傳銷條例》：與《直銷管理條例》共同構成了直銷行業監管的法律框架。首次以行政法規的形式界定了傳銷違法的三大特征：——“拉人頭”“收取入門費”和“團隊計酬”，為執法提供了清晰標準的同時，也將多層次營銷模式劃入為傳銷行為。標準的簡單化并沒有解決市場與法規的沖突，反而讓直銷與傳銷多年來混淆不清。近年來，市場對多層次營銷模式放開的呼聲越來越強烈，2024年和2025年，市場監管總局兩次將《禁止傳銷條例》修訂列為年度重點立法任務，希望新的條例出臺后，實現以法而治到良法善治的改變。

　　3. 《中華人民共和國刑法修正案（七）》：首次將“組織、領導傳銷活動罪”明確列入《刑法》第224條之一，標志著對傳銷違法犯罪行為的打擊從行政處罰上升到刑事追責層面，填補了刑事追責的法律空白，對傳銷違法犯罪行為起到了巨大的震懾作用。同樣，對“團隊計酬”型傳銷行為的定性仍存在爭議，需要進一步明確法律適用標準。

　　4. 《“兩高一部”關于辦理組織領導傳銷活動刑事案件適用法律若干問題的意見》:2013年11月14日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布的《意見》中明確指出：“以銷售商品為目的、以銷售業績為計酬依據的單純的‘團隊計酬’式傳銷活動，不作為犯罪處理。”，業界本以為該“意見”為直銷業提供了明確的法律指導，有助于企業在合法合規的框架下開展業務，推動直銷業的規范化、健康化發展，但在現實執法中，基于各種原因，兩高一部的這一“意見”往往在執法中被忽略掉了。

　　5. 《關于開展聯合整治“保健”市場亂象百日行動的通知》：2019年1月7日，市場監管總局等13部門聯合發布《通知》，針對保健品市場的虛假宣傳、違法營銷及傳銷違法行為等亂象展開高強度集中整治。由于直銷行業與保健品市場高度相關，此行動在直銷行業中引發了顯著的“寒蟬效應”，2019年6月4日,商務部發布的《關于發布直銷備案產品、直銷培訓員和直銷員復核登記結果的公告》顯示，直銷備案產品復核前（2018年12月底）數量4304種，復核后減少1917種，減少44.5%；直銷員復核前數量391.8萬人，復核后減少65.1萬人，減少16.6%。

　　6. 《關于核查直銷企業以合作形式變相轉讓直銷經營許可問題的通知》:2021年9月30日，市場監管總局首次以公開的公文形式發布的對直銷企業“掛靠”行為的專項整治，旨在遏制直銷企業越演越烈的“掛靠”經營。不過市場對該文件的態度涇渭分明，有支持的，有反對的。事實上，相關法規的發布不僅沒有遏制住直銷企業的“掛靠”沖動，反而有愈演愈烈、遍地開花的趨勢。2023年11月29日，市場監管總局價監競爭局在沈陽召開“調研治理直銷企業掛靠問題的意見和建議”座談會，布置對直銷企業“掛靠”行為的整治。2023年12月中旬，一份用詞嚴厲的《關于開展直銷掛靠行為專項排查治理行動的通知》在網上傳開，不過這份文件最終沒有發出，取代該《通知》的是2024年1月下旬，由市場監管總局規范直銷與打擊傳銷辦公室發布的《關于開展直銷行業掛靠行為排查整治的通知》。本質視點從觀察者的角度建議，對某些市場行為應堵疏結合，在打擊通過“掛靠”販賣直銷經營資質的同時，也應進一步細化“掛靠”與“合作”的界定標準，平衡執法與企業發展需求，鼓勵直銷企業在規范框架內探索創新模式，實現直銷業的規范持續發展。

　　7. 《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》:2022年4月6日發布的《規定》中，對傳銷活動的組織者、領導者的認定給出了明確的標準：

　?。ㄒ唬┰趥麂N活動中起發起、策劃、操縱作用的人員；

　　（二）在傳銷活動中承擔管理、協調等職責的人員；

　?。ㄈ┰趥麂N活動中承擔宣傳、培訓等職責的人員；

　?。ㄋ模┮蚪M織、領導傳銷活動受過刑事追究，或者一年內因組織、領導傳銷活動受過行政處罰，又直接或者間接發展參與傳銷活動人員在十五人以上且層級在三級以上的人員；

　?。ㄎ澹┢渌麑麂N活動的實施、傳銷組織的建立、擴大等起關鍵作用的人員。

　　從以上標準可以看出，《規定》顯著增強了對傳銷犯罪行為與犯罪人員的打擊力度。

　　八

　　商務部是中國直銷行業的主管部門，市場監管總局是中國直銷行業的主要監管部門。本質視點通過對法律法規的全面梳理，發現這兩大部門中參與直銷管理的內設機構已悄然發生了改變。

　　1. 商務部中參與直銷管理的內設機構有商務部辦公廳、條約法律司(條法司）、外資司，其中外資同負責外資直銷企業的管理。而商務部內設的對內資直銷企業的機構，則發生了多次變化：最先是市場體系建設司（市場建設司），后由增設的市場秩序司管理，市場秩序司撤銷后又轉回市場建設司，現在劃歸市場運行和消費促進司（消費促進司)管理。

　　2. 市場監管總局內設機構的變遷是：先是成立直銷監督管理局直接管理，機構改革后，由價格監督檢查和反不正當競爭局（規范直銷與打擊傳銷辦公室）管理。

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