一、 2025年2月7日，市場監管總局發布《市場監管行政違法行為首違不罰清單（一）》，明確了食品領域“初次違法”的概念。

　　《市場監管行政違法行為首違不罰清單（一）》規定：初次違法是指生產經營主體第一次違反食品安全法律、法規、規章等規定，依法被判定為違法行為的情況。同一生產經營主體兩年內未發生同類違法行為的，視為初次違法。

　　　二、2024年2月21日，國家藥品監督管理局印發《藥品監督管理行政處罰裁量適用規則》，自2024年8月1日起施行。

　　《藥品監督管理行政處罰裁量適用規則》第十三條 初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。

　　初次違法，是指當事人五年內在其全部生產經營地域范圍內第一次實施同一性質違法行為。但當事人被處以五年以上職業禁止罰的除外。經詢問當事人，并查詢行政處罰案件信息等方式，未發現當事人五年內有同一性質違法行為的，可以認定為初次違法。

　　危害后果輕微，是指違法行為造成的損害后果較輕、較小，可以結合下列因素綜合判定：  （一）危害程度較輕；（二）危害范圍較小；（三）危害后果易于消除或者減輕；（四）其他能夠反映危害后果輕微的因素。

　　及時改正，是指當事人在藥品監督管理部門尚未立案調查且責令改正之前主動改正。

　　國務院藥品監督管理部門和省級藥品監督管理部門可以依照有關規定制定輕微違法行為依法免予行政處罰清單并進行動態調整。

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　　新修訂的行政處罰法一個重大突破是新增了“首違不罰”的規定，即初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。

　　“首違不罰”的情形如何界定，比如老百姓生活中常見的闖紅燈、壓線、不按規定停車等道路交通違法行為，如何確定“首違”？如何增加“首違不罰”的可操作性？如何規范免罰清單和免罰執法流程？司法部行政執法協調監督局一級巡視員、副局長徐志群近日就此專門作出回應。

　　大力推行行政處罰“柔性執法”

　　“‘首違不罰’是從執法實踐中探索出來的經驗，被行政處罰法立法所進一步采納。”徐志群介紹說，近年來，地方政府有關部門探索輕微違法不罰和首次違法免罰清單制度。比如，浙江省有關部門印發《關于在市場監管領域實施輕微違法行為告知承諾制的意見》《浙江省生態環境輕微違法行為不予處罰清單（試行）》等，通過制定公布輕微違法行為不罰清單（初次違法多數是其要件之一），大力推行精準執法、柔性執法，鼓勵當事人主動糾錯、自我糾錯、主動消除或減輕社會危害，讓行政執法更有溫度。

　　“行政處罰法第三十三條的有關規定具有很強的現實意義。”徐志群指出，“首違不罰”是行政處罰法處罰與教育相結合原則的具體體現，行政處罰具有懲戒違法行為的性質，同時也有預防和減少違法行為的功能，行政執法的價值絕非“為罰而罰”，而是要在懲戒違法行為的同時達到預防違法的實際效果。“大力推行‘柔性執法’，對輕微違法者進行批評教育、進行勸誡同樣也能起到防止和減少嚴重違法行為、降低社會危害性的作用。”

　　“首違不罰”必須同時滿足三要件

　　據了解，2020年《國務院關于做好自由貿易試驗區第六批改革試點經驗復制推廣工作的通知》（國函〔2020〕96號）規定，司法部負責推進多領域實施包容免罰清單模式。在總結實踐經驗的基礎上，新修訂的行政處罰法對“首違不罰”作出了細化規定。

　　談及如何確定“首違”，徐志群說，行政機關實施“首違不罰”必須符合新修訂的行政處罰法第三十三條規定的三個要件：即初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正。

　　“這三個要件必須同時具備，缺一不可。”徐志群指出，“初次違法”主要是指當事人在一定時間范圍內，在同一領域、同一空間內第一次有某種違法行為。部門和地方在貫徹實施行政處罰法時，應根據一定時間、空間和領域等實際情況，合理確定“首違”。

　　多舉措增強“首違不罰”可操作性

　　據徐志群透露，為增強“首違不罰”的可操性，下一步，將采取以下幾方面的措施：

　　一是各地區各部門要根據實際制定并公開多領域或本領域初次違法免予處罰清單，準確把握適用范圍。清單要根據執法實踐和法律法規規章的立改廢情況適時予以調整。

　　二是要嚴格規范行政裁量權。各級行政執法部門要統籌做好免罰清單實施和規范行政處罰裁量權工作。對照法律法規，依據不同行政違法行為的事實、性質、情節、危害程度、實際后果等因素，按照合法、科學、公正、合理的原則，綜合考慮法定裁量和酌定裁量因素，對行政處罰行為種類進行逐條梳理、分類、細化，納入行政處罰裁量基準管理，并適時組織評估，建立動態調整機制。

　　三是要嚴格適用相關程序。屬于可以適用“首違不罰”情形的，行政執法人員應當向當事人指出違法行為，進行批評教育，并提出及時改正要求。

　　可采用告知承諾制等方式，要求當事人在承諾期限內及時改正并提交相應證明材料，未及時改正的，應視情依法采取必要的監管措施或信用懲戒措施。四是要加強執法痕跡化管理。實施“首違不罰”要落實好行政執法全過程記錄制度，行政執法人員可以根據實際情況，采用音像記錄方式記錄執法全過程，確保履職盡責有據可查和可回溯管理。

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