近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，強調(diào)要嚴(yán)格按照法律規(guī)定和違法事實實施罰款，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認(rèn)定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。

　　事實上，面對亂罰款問題，中央層面已經(jīng)多次出手整治。早在2022年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項的決定》取消了公安、交通運輸、市場監(jiān)管領(lǐng)域29個罰款事項，調(diào)整交通運輸、市場監(jiān)管領(lǐng)域24個罰款事項。同月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》也要求依法合理細(xì)化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績效考核的指標(biāo)。而2023年11月國務(wù)院再度發(fā)文取消了住房城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域16個罰款事項，并對工業(yè)和信息化等領(lǐng)域17個罰款事項進(jìn)行了調(diào)整。

　　此次出臺的《意見》，更是從局部的措施調(diào)整，上升為全面性、原則性、指導(dǎo)性的調(diào)整，直接對亂罰濫罰現(xiàn)象亮劍，在依法科學(xué)設(shè)定罰款、嚴(yán)格規(guī)范罰款實施、全面強化罰款監(jiān)督等方面都提出了明確要求。

　　以優(yōu)化法治化營商環(huán)境護(hù)航民營經(jīng)濟

　　就當(dāng)下的整個宏觀環(huán)境而言，《意見》因何出臺？又將起到什么樣的作用？

　　北京市盈科（廣州）律師事務(wù)所陳治全律師認(rèn)為，《意見》是在秉承國內(nèi)法治化建設(shè)以及對國內(nèi)經(jīng)濟的振興所作出的系列行動。“比如2021年4月，中央全面依法治國委員會將少捕慎訴慎押刑事司法政策列入年度工作要點，少捕慎訴慎押從刑事司法理念上升為刑事司法政策；2023年海南省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持民營經(jīng)濟發(fā)展的若干措施》等。其實在系列文件、法規(guī)、規(guī)章的陸續(xù)制定和實施下，我國對法治化建設(shè)及經(jīng)濟振興的方向是更加明確了。”

　　經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。一攬子規(guī)范行政罰款的政策實施，正是為推動民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展做好外部環(huán)境條件的建設(shè)。疫情后時代，全國上下齊心協(xié)力“拼經(jīng)濟”已經(jīng)成為民眾共識。高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)民營經(jīng)濟發(fā)展等主題更是政府工作的焦點。

　　民營經(jīng)濟在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)重要地位，貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量。

　　近日，司法部、國家發(fā)展改革委、全國人大常委會法工委共同組織召開民營經(jīng)濟促進(jìn)法立法座談會。司法部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，民營經(jīng)濟促進(jìn)法起草工作已經(jīng)啟動。

　　在法治保障上再發(fā)力、再加碼，更好營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，勢在必行。

　　國務(wù)院此次出手整治亂罰款，提到了“堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為”“堅決防止罰款收入不合理增長”。所謂的罰款收入，一般與沒收收入一并列入“罰沒收入”項。罰沒收入是財政收入的一種形式，即國家司法、公安、行政、海關(guān)或其他經(jīng)濟管理部門對違反法律、法令或行政法規(guī)的行為按規(guī)定課以罰金、罰款或沒收品變價收入，以及各部門、各單位追回的贓款和贓物變價收入等。

　　根據(jù)《南方周末》統(tǒng)計的全國111個地級市公布的罰沒收入數(shù)據(jù)，2021年有80個城市罰沒收入呈上升態(tài)勢，占比超過72%。其中，有15個城市罰沒收入同比增長超過100%。

　　執(zhí)法力度、法律法規(guī)的加強等因素會在一定程度上促進(jìn)罰沒收入的上升。還有就是，一些地方在經(jīng)濟發(fā)展中盲目追求高速增長，過度依賴土地財政。當(dāng)房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行調(diào)整及經(jīng)濟下行壓力加大，土地財政缺口凸顯，這些地方的財政便面臨巨大壓力。這種情況下，不排除他們會迫于財政減收壓力，借由“整治”的名頭，簡單粗暴地采取“一罰了之”“以罰代管”來“增加”財收。在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、稅源不足地區(qū)，這種現(xiàn)象則更加常見。

　　此外，罰沒收入的最后去向是國庫，但去到哪一級國庫，一直沒有統(tǒng)一規(guī)定。如果罰沒收入更多是留存在地方國庫，而不是全額上交，那就意味著地方擁有更高的積極性，就容易導(dǎo)致地方部門出現(xiàn)趨利性執(zhí)法的問題。

　　所以，《意見》能否真正落地實施？

　　“這也需要加強監(jiān)督力度和違規(guī)執(zhí)法的處罰力度，這樣才會使這些政策真正落地。”陳律師表示。

　　“兩個條例”修訂是關(guān)鍵

　　中央層面多次出臺政策規(guī)范亂罰濫罰問題，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，那誰來上好這把鎖？這無疑需要第三方監(jiān)管力量。而對于直銷行業(yè)來說，更需要“修訂的兩個條例”這把鎖。

　　在世界華人直銷大會主席禹路看來，此次出臺的《意見》要想真正落地，更應(yīng)該加快兩個條例的修訂進(jìn)程，盡快出臺。“如果不做好配套的法律條例的完善，其中相關(guān)條款就難免會成為一些部門趨利執(zhí)法的杠桿。那么不僅僅是直銷行業(yè)，所有涉及多級分銷，包括傳統(tǒng)代理分銷和做流通的企業(yè)，都會深受困擾，苦不堪言。”

　　根據(jù)世界直銷協(xié)會聯(lián)盟最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2022年中國直銷市場業(yè)績大概是1064億元左右。相比2017年的兩千多億規(guī)模，如今國內(nèi)直銷市場業(yè)績直接砍半，甚至還沒能達(dá)到十年前的業(yè)績規(guī)模。而直銷從業(yè)者也正在被層出不窮的資金盤、返利盤大量分流。

　　目前仍登記在商務(wù)部直銷行業(yè)管理系統(tǒng)上的89家直銷企業(yè)，實際在運作的已經(jīng)不到40家，其中大多還是外資公司。經(jīng)歷過權(quán)健事件和三年疫情的洗禮，不少內(nèi)資公司停擺的停擺，躺平的躺平。如今的直銷行業(yè)雖已有起色，但歸根究底兩個條例一天不修改，外部的生態(tài)環(huán)境沒得到改善的話，直銷從業(yè)者的信心始終樹立不起來。企業(yè)們也都活在“涉?zhèn)鳌钡年幱跋?/span>，就怕動不動被這個部門“罰”，那個部門“薅”。

　　2023年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》，著重強調(diào)“依法保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益。防止和糾正利用行政或刑事手段干預(yù)經(jīng)濟糾紛，以及執(zhí)法司法中的地方保護(hù)主義”。這一意見中明確提出防止和糾正“執(zhí)法司法中的地方保護(hù)主義”，也就是對地方趨利性執(zhí)法這一具體行為進(jìn)行了原則性的禁止。

　　在市場環(huán)境發(fā)展多元化的今天，兩個條例已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的滯后性，如果監(jiān)管再一成不變地照搬兩個條例，就很難避免趨利性執(zhí)法的出現(xiàn)。這次《意見》中也明確了“對評估發(fā)現(xiàn)有不符合上位法規(guī)定、不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、明顯過罰不當(dāng)、缺乏針對性和實用性等情形的罰款規(guī)定，要及時按照立法權(quán)限和程序自行或者建議有權(quán)機關(guān)予以修改或者廢止”。

　　過多的讓直銷特殊化，只能禁錮直銷發(fā)展，使得直銷行業(yè)在以市場為基礎(chǔ)的競爭中處于不公平的競爭劣勢地位，失去它原有的活力。現(xiàn)在市場上鼓勵放開直銷各種限制的聲音越來越多，《直銷管理條例》修訂工作也已經(jīng)啟動。在促進(jìn)民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的今天，我們也呼吁，能盡快迎來兩個條例的修訂出臺，破除制約直銷業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法規(guī)制度性障礙，為直銷企業(yè)營造寬松友善的法治環(huán)境，真正實現(xiàn)以法治呵護(hù)民營經(jīng)濟的信心。

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