2018年，天津“權健事件”引發了官方和公眾對保健市場的高度關注。2019年伊始，國家市場監督管理總局等多部門聯合開展了整治“保健”市場亂象百日行動。浩大的保健市場專項整治行動在規范行業秩序的同時，也帶來了我國保健行業的消沉。與之對應的是，進口保健食品受到持續的追捧。目前，我國監管部門對國產和進口保健食品的監管態度并不一致，立法的不健全和根深蒂固的社會觀念加劇了我國保健食品市場的低迷。北京中醫藥大學人文學院的鄧 勇旨在針對統一國產和進口保健食品的監管尺度提出明確的路徑，以滿足人民群眾日益增長的保健需求，助力健康中國建設。

　　　1、國產和進口保健食品監管現狀

　　國產保健食品監管現狀

　　現實中，保健食品市場最為突出的問題是虛假宣傳，夸大產品的功能，明示或暗示有預防、治療疾病的功能。企業在包裝、說明書和標簽上作假，增加未經批準的保健食品功能，以擴大消費人群而牟利。從2017年開始，國務院食品安全委員會辦公室聯合各部門對食品安全欺詐和虛假宣傳進行專項整治。

　　進口保健食品監管現狀

　　在美國，與保健食品相應的概念是膳食補充劑。美國于1994年頒布了《膳食補充劑健康與教育法》和《膳食補充劑和非處方藥消費者保護法案》。美國對于重大食品安全信息的集中發布沒有建立一個統一的部門，而是由負責食品安全監管的各部門分別對本部分職責范圍內的食品安全信息進行對外發布。關于保健品監管，由聯邦食品藥品監督管理局（FDA）以及各州衛生部門共同對保健食品進行監管。對膳食補充劑采取較為寬松的監管方式，強調企業與行業協會的自律。膳食補充劑無須進行上市前的安全性審批，而是實行備案制度，由企業對成分的安全性和產品功能聲稱的科學性負責。生產商提出上市要求，向FDA提供安全性證實資料，FDA不需要對資料進行審核。如果FDA發現該產品存在安全問題，可宣布其為偽劣產品，是一種事后救濟的方法。

　　2、國產和進口保健食品監管存在的問題

　　立法模糊導致監管部門認識不一

　　對于食品添加劑的監管，不同部門有不同標準。立法上未達成統一標準，使得行政監管標準也難以統一。不僅虛假宣傳夸大保健食品功能的事件頻發，還出現有毒有害物質嚴重超標的保健食品流入市場的現象，對人民群眾的生命財產安全構成極大威脅。有毒有害保健食品不僅來自國內，也有可能來自國外，特別是在國內“食品安全事件頻發”的背景下，使國民“崇洋媚外”心理愈發嚴重，這導致的直接后果就是進口食品激增，特別是以奶粉、保健食品為首的食品。

　　　監管尺度不統一

　　國產保健食品面臨著嚴格監管而國外保健食品卻相對缺乏監管，而我國公民卻要承擔進口保健食品的經濟風險和健康風險。從監管的階段上看，對進口保健食品施行監管的是入關前的檢測和入關后的市場銷售及有限的事后處罰；對國產保健食品則是全方面監管。此外，在監督力度上，國產保健食品由食品藥品監督管理部門直接抽檢，實行更為嚴格的標準，而進口保健食品則由海關部門抽檢。保健食品是用來調節特定人群某些機體功能的產品，因此，適宜人群與不適宜人群相關信息均應按要求在標簽和說明書中載明。在銷售過程中，進口保健食品的包裝通常非中文，僅有部分附帶有中文翻譯，不法分子容易在中文標簽上顯示錯誤信息、夸大信息或故意隱藏制造日期，侵犯消費者的知情權并從中牟利。

　　　國產保健食品被污名化

　　國產保健食品整個行業的名譽被針對性的貶損，直接導致進口保健食品迅速占據國內保健食品市場，并且不斷強化其市場占有率。國產保健食品作為被嚴格監管的食品，其整個生產流通消費階段以及事后救濟階段均有嚴格監管，國產保健食品的污名化間接貶損了我國對保健食品市場的監管力度，特別是在對進口保健食品監管力度不夠的背景下，對國產保健食品消費降低，意味著對進口保健食品依賴性可能增加。

　　3、國產和進口保健食品宣傳監管不統一的原因分析

　　立法層面

　　《食品安全法》自2009年頒布以來，雖然經歷了兩次修改，但依然沒有將國產保健食品的監管與進口保健食品的監管標準統一。這造成了國產保健食品的優勢變為劣勢，本土品牌在嚴格的保健食品監管規則下進行經營，而進口的保健食品在我國的經營銷售卻缺乏監管，給國產保健食品造成了不公平競爭的局面。因此，立法層面的監管標準不統一是造成國產進口保健食品監管不統一的根本原因。

　　　監管層面

　　政府是保健食品市場進行監管的主力軍，我國由國家市場監督管理總局（原國家食品藥品監督管理總局）以及地方各級食品藥品監督管理機關負責監管。食品藥品的監管是關系國民健康的大事。特別是自“三鹿奶粉”事件以來，國內的食品藥品監督管理工作日益加強，但是依然出現重大的食品安全違法案件。如“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“染色饅頭”等食品添加劑事件，以及后來出現的“狂犬疫苗”事件等藥品違法事件，還有和上文所提及的天津“權健事件”，可見食品藥品領域的安全問題十分嚴峻，在國內市場監管如此高壓之下各種事件依然層出不窮。這同時說明，雖然政府食品藥品監督管理部門監管在不斷加強，但是食品藥品市場中的各種亂象依舊層出不窮。

　　　社會層面

　　在當今互聯網時代，輿論往往是引導人民信賴導向的主力，特別是日益發展的互聯網生態。以“抖音”、“微博”等互聯網傳播平臺為主力，連帶大量的自媒體微信公眾號、官方網絡媒體等，共同構建了當今我國的互聯網生態體系。在這一體系下，國產保健食品污名化的嚴峻形勢與進口保健食品的一片大好形勢形成鮮明對比。

　　　4、統一國產和進口保健食品宣傳監管法律保障的思考

　　補充相關立法

　　應將進口膳食補充劑納入保健食品管理，完善相關立法，一方面嚴禁將進口保健食品披上食品的外衣逃避監管；另一方面防止將普通食品制成膠囊、丸劑、片劑等形態充當保健食品牟取暴利，“定量食品”不納入食品生產許可（QS標志）范圍，禁止生產、經營和進口未獲保健食品批準文號的定量保健食品。

　　　加強進口保健食品質量檢測和廣告申請檢查

　　海關是檢測進口保健食品品質的重要關卡，應當提高進口保健食品的質量抽檢標準，擴展除了質量之外的其他如宣傳方面的抽檢內容。美國膳食補充劑在美國受到FDA監管不足，而進口到中國亦不受市場監督管理局的保健食品法規監管，因為它們大多數以食品分類通過海關入駐中國，無法得到正規監管。“食品”入駐中國門檻非常低。進口膳食補充劑在入境時，需要以食品的名義經過出入境檢驗檢疫局抽檢。從“海關檢查”這一源頭抓起，能更好地監管進口保健食品，依照國家食品藥品監督管理部門進行的項目來檢測，參照其對產品的含量檢測要求，同時增加對微生物種類和含量的檢測，對進口保健食品的質量和安全進行更加嚴格的把控。

　　加強對電子商務平臺的監督

　　為了快速低成本地占領中國市場，一些進口保健食品以普通食品名義進入國內，以跨境電商作為依托，借助政策刺激，逃避監管、野蠻生長。鑒于進口保健食品主要是線上銷售，監管部門應當加大對電商平臺的監管，充分發揮多部門的聯動作用，形成電商執法的監管合力。在立法和政策制定上，應推進電子商務立法，明確保健食品電商平臺及商家的法律責任，進一步強化現行政策之間的銜接，同時完善工商登記、電子合同等法律制度。

　　轉變執法方式

　　對國產保健食品去污名化應當從行政機關自身做起。在執法觀念上，行政機關應當綜合評估“高調、運動式”執法對國產保健食品整體行業的宏觀影響。淡化對“轟轟烈烈、殺一儆百”執法效果的追求，樹立“潤物無聲”的執法觀念，對于有問題的保健食品企業，除進行必要的處罰之外，更要提供相應的行政指導，查清企業違法的根源，針對各類違法企業精準施策，幫助企業改正，合法合規參與市場競爭，從而喚醒保健食品市場的生機與活力。因此，在執法手段上，行政執法機關應當注意獎罰分明。

　　結 語

　　建議在確立國內保健食品市場規范化的基礎上，進一步深入建立健全進口保健食品全面審查制度，嚴格規范進口保健食品的安全標準。同時，也通過立法保護、加強輿論監督的方式保護國產保健食品的聲譽，從而建立一個國產和進口保健食品監管標準統一，國產保健食品為主、進口保健食品為輔的良性保健食品市場。

　　本文《統一國產和進口保健食品宣傳監管尺度的路徑分析》來源于《食品科學》2021年42卷1期326-332頁，作者：鄧勇。