日前，國務院印發《關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》），首次對行政法規、規章中罰款設定與實施作出全面系統規范，明確任何行政機關都不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款。

　　《意見》的出臺是有其背景原因的。

　　“罰款”政策更趨收緊

　　近年來，亂罰款和“以罰增收”“以罰代管”“逐利執法”等極端事件屢見不鮮，使得企業飽受“苦楚”。事實上，罰款制度只是一種手段，而非目的，建立的初衷是通過經濟制裁來預防、糾正和懲戒違反行政管理秩序的行為，維護公共利益和社會秩序。

　　對此，中央不斷下發指導意見及政策，嚴厲遏制“罰款現象”。

　　2022年8月17日，國務院辦公廳發布《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》指出，要依法合理細化具體情節、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創收，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指標。

　　2023年10月20日，國務院常務會議審議通過《國務院關于取消和調整一批罰款事項的決定》，強調要嚴格規范行政處罰自由裁量權，加大對亂罰款的整治力度，完善協同治理和聯合懲戒機制，嚴肅查處以罰代管、過罰失當等行為，加大向社會曝光力度，防止各類惠企政策效果被削弱或抵消。

　　一系列重要政策舉措的出臺表明，中央在想盡一切辦法來降低企業和經營者的成本，抑制地方政府的“罰款式創收”的沖動，更大力度優化營商環境。

　　地方表現仍然“遲鈍”

　　但是，與中央政策逐漸收緊的趨勢相比，某些地方層面的表現卻仍顯“遲鈍”。

　　據媒體報道，2021年以來，某地針對小微市場主體的50多起處罰中，罰款超過5萬元的就有21起，而它們的案值只有幾十或幾百元。

　　在實際操作過程中，逐利性執法也成為了某些地方執法部門亂罰濫罰的“權力之手”。尤其是疫情之后，個別地方出現罰沒收入大幅增長，甚至存在亂罰款、以罰代管、罰款經濟等問題。專家認為，這也與房地產市場遇冷，地方無法再依靠土地財政獲得穩定收入有關。以某市近年來罰沒收入增長情況為例，該地2022年全年罰沒收入約9.9億，同比增長13.1%，而其當年稅收收入67億，同比下降19.9%。其中，罰沒收入主要來源于執法、司法機關，對違法違章者罰款的款項，沒收的贓款和贓物便價款，屬于財政收入中的非稅收入。

　　中華全國律師協會刑事專業委員會顧問田文昌表示，趨利性執法現象還表現在于，司法機關的亂收費現象、治安處罰亂罰款現象、辦案機關爭奪管轄權、違反規定異地抓捕、直接劃扣凍結資金、侵吞應當返還財產等等。

　　這些名目之多的逐利性執法對地方營商環境、市場秩序以及企業發展造成的破壞，除了企業的投資消費行為更加謹慎，甚至會形成致命性的打擊。例如，對公司高管及實際控制人違反規定異地抓捕，將嚴重影響企業正常經營，降低企業的投資意愿，增加經營不確定性風險。而且，執法中常采取的扣押凍結財產的措施也將切斷企業自身的資金運轉，最終導致企業將面臨破產、大量員工失業，市場信心受損。可以說，違反規定的刑事打擊、跨省異地執法、趨利性執法對營商環境的影響是具體而深刻的。

　　法治是最好的營商環境。

　　《意見》的出臺給亂罰濫罰戴上法治“金箍”，也讓民營企業的合法權益有了更多的保護，有助于規范執法行為，減少了執法不確定性，保障了企業的合法權益，提升了企業的市場信心，促進了民營企業的健康發展。。

　　法治思考下的直銷條例

　　直銷進入中國已經近30年，但發展速度并不快。商務部數據顯示，目前國內擁有直銷牌照的企業有89家，其中內資直銷企業57家，外資直銷企業32家。

　　在法制化建設道路上，直銷體系的全面化建設更加“緊迫”。自2005年國務院頒布《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》以來，中國直銷市場有了中國特色的直銷法律體系。但隨后的20年里，直銷法律沒有再有過多的修改。

　　尤其是在《意見》出臺之后，一整套與時俱進、完備創新的直銷法律體系必須要與之配套，才能發揮其重要作用。

　　世界華人直銷大會主席禹路認為，此次出臺的《意見》要想真正落地，更應該加快兩個條例的修訂進程，盡快出臺?！叭绻蛔龊门涮椎姆蓷l例的完善，其中相關條款就難免會成為一些部門趨利執法的杠桿。那么不僅僅是直銷行業，所有涉及多級分銷，包括傳統代理分銷和做流通的企業，都會深受困擾，苦不堪言?！?/span>

　　這其中也蘊含著法制化建設的重要理念，即法律的可執行性很大程度上取決于要盡量減少部門配套規章和司法解釋，這就要求關于直銷行業的處罰規定也必須建立起適用規則的體系性解釋。

　　根據世界直銷協會聯盟最新發布的2022年中國直銷市場業績數據顯示，2022年全球直銷業銷售額達1730億美元，略超疫情前2019年的銷售額1680億美元。

　　但值得注意的是，與全球直銷市場蓬勃發展形成對比的是，中國直銷市場稍顯“落寞”。2022年中國市場銷售額僅為158.18億美元，遠不及2017年的水平，并且在全球直銷業績地位還下滑至第四位，落后于美國、韓國和德國。

　　數據還顯示，2023年以來，至少有6家拿牌直銷企業，就由于涉嫌傳銷等原因受到地方市場監管部門查處、凍結資金等處罰。

　　從《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》兩大法律中不難看出，直銷與傳銷在一開始就糾纏在一起，導致相關部門在執法過程中很容易模糊二者界限。

　　同時，隨著網絡經濟的快速發展，傳銷的形式也發生了很大改變，這就導致2005年就已出臺的兩大《條例》中的內容亟待補充和更新。

　　依然滯后的直銷法律體系表現出的問題就是，有關部門在實際執法過程中，對直銷企業相關經營行為的處罰沒有明確的法條限制，無法采用新形勢下的直銷監管查處方式，出現了多頭重復檢查、野蠻粗暴執法、在執法中自由裁量權過大以及以罰代管、重罰款輕監管的現象。這也是近年來，地方上逐利性執法現象仍然屢禁不止的原因之一。

　　從目前來看，主體責任部門在區分“傳銷”和“直銷”，限制處罰力度等方面所要作出的努力還需加大。而條例修改也成為了直銷行業健康有序發展的重中之重。

　　事實上，優質的營商環境并非一朝一夕就能做好，但一次亂罰濫罰就能輕易將其摧毀。

　　以罰代管永不是出路，將逐利性執法鎖進制度的籠子里，保障企業合法權益是保護營商環境的第一步，執法者有理有信，營商環境才能得到大家擁護。

　　直銷行業也不能例外。

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